Кто? Сколько? Когда? – Масштабный обзор внешней помощи Кыргызстану с 1992 по 2020 годы

Пожалуй,  такие вопросы, как «сколько поступает внешней помощи?» и «насколько эффективно используется привлекаемая извне помощь?» занимают умы и звучат  среди самых широких и разнообразных  слоев общества Кыргызстана: начиная от высокой трибуны парламента, и заканчивая беседами соседей в отдаленных регионах. В настоящем обзоре сделан общий обзор финансовых ресурсов, привлеченных в Кыргызстан по каналам так называемой «внешней помощи» за последние три десятилетия, в период с 1992 по 2020 годы, или выражаясь политически модной формулировкой «со дня независимости».

Обзор подготовлен экспертами проекта «Прозрачность внешней помощи, оказываемой КР».

От государства – государству

Прежде чем начать разбор самой темы, есть необходимость сделать некоторые оговорки и ограничения. Во-первых, понятие «внешняя помощь» достаточно широкое и может включать в себя различные формы: как непосредственно денежные ресурсы и капитал (например, оборудование или строительство объектов), товары, медикаменты и продукты питания (гуманитарная помощь), военную технику (военно-техническое сотрудничество), так и знания и технологии (включая обучение местных граждан).

Несмотря на то, что эта внешняя помощь предназначается и поступает в конечном итоге для всей страны и народа в целом (например, «народу Кыргызской Республики» или «для Кыргызской Республики»), она «реализуется» или используется через вполне конкретные общественные институты: например, через правительство («государство»), через негосударственные организации («гражданский сектор»).

Настоящий обзор ограничивается рассмотрением так называемой «официальной» внешней помощи – финансовых и иных ресурсов от иностранных государств и международных институтов, которые реализуется правительством и государственными органами страны.

Иными словами, обзор охватывает внешнюю помощь, которая поступает по формуле «от государства – государству». Кроме того, обзор не включает гуманитарную помощь и помощь по линии военно-технического сотрудничества. Как предполагается, размеры последних двух форм помощи меньше финансовой и технической, реализуемой через государственный бюджет и государственные институты.

Вся внешняя помощь

Итак. С 1992 по 2020 год включительно Кыргызстан подписал соглашения о финансовой помощи на общую сумму $11.48 млрд. Существуют два основных финансовых инструмента помощи – гранты и кредиты.

Из общей суммы подписанной внешней помощи для Кыргызстана 30% или 3.43 млрд – это грантовые средства, и около 70% или 8.04 млрд – это кредитные ресурсы.

Небольшое уточнение: не все займы и кредиты являются финансовой помощью. Как правило, кредит является «внешней финансовой помощью» если денежные средства направляются на финансирование развития и получен на льготных финансовых условиях. Учитывая, что практически все займы привлекались КР на льготных финансовых условиях в целях развития, весь кредитный портфель можно отнести к категории «внешней помощи».

Внешняя финансовая помощь была привлечена от 31 донора – 19 правительств или уполномоченных агентств иностранных государств, и 12 – от международных финансовых институтов.

Крупнейшими донорами Кыргызстана на конец 2020 года являются:

• правительство и Эксимбанк Китая – $2.21 млрд (19% от всей помощи за 1992-2020 годы)
• Всемирный банк – $2.12 млрд (18% от общей внешней помощи)
• Азиатский банк развития – $2.11 млрд (18% от общей суммы)
• Россия – $1.11 млрд (10%)

На долю вышеперечисленных четырех доноров приходится почти 66% всей привлеченной внешней финансовой помощи.

Значительные ресурсы были также привлечены от Международного валютного фонда – $735.87 млн (6%), а также правительство Японии – $498.84 млн.

Сведения о помощи от других доноров, а также композиция внешней помощи в разрезе инструментов и доноров представлена ниже:

Распределение внешней помощи по донорам и финансовым инструментам

Внешняя помощь и масштабы экономики

Если сравнивать привлеченную внешнюю помощь с масштабами экономики, то в период с 1992 по 2020 год Кыргызстан в среднем заключал соглашения о внешней помощи равные 11% ВВП, в том числе, гранты – 2.4% ВВП и кредиты – 8.6%.

Разумеется, это – усредненные показатели, и соответственно, в какие-то годы привлекалось больше помощи, в иные годы – меньше.

Кроме того, речь идет о сумме заключенных соглашений, а не о фактически поступивших средствах. Как правило, финансовые средства, предусмотренные соглашениями о финансовой помощи, поступают не одновременно, а в течение определенного периода (например, по мере строительства дороги, школы или другого объекта или покупки, доставки и установки оборудования).

Подписанные соглашения о внешней помощи в 1992-2020 годы

Распределение привлеченной (подписанной помощи) по декадам (1992-2000; 2001-2010; 2011-2020) показало что, наибольшая сумма финансовой помощи была подписана в период с 2011 по 2020 год включительно: 63% ($7.19 млрд) общей помощи была заключена в 2011-2020 годы. При этом 33% привлеченных финансовых средств были на грантовой основе.

На декаду 2001-2010 годы приходится 19% всей заключенной помощи. При этом 40% помощи привлекалось в виде грантов. В 1992-2000 годы средства помощи выделялись КР по большей степени в форме кредитов – 92%. В целом, на 1992-2000 годы приходится 18% общей привлеченной помощи ($2.1 млрд).

Распределение привлеченной внешней помощи по периодам

(в миллионах долларах США и %)

В свою очередь, объем фактически «осваиваемых» финансовых ресурсов по линии внешней помощи в среднем составлял около 7.5% ВВП (минимум – 2.5% ВВП в 2008 году, максимум – 17% ВВП в 1999 году).

В целом, в рамках заключенных соглашений кредитных и грантовых соглашений ($11.48 млрд) было освоено около $8.38 млрд (согласно – данным ресурсной части государственного бюджета).

Как было уже отмечено выше, «выборка» средств внешней помощи обычно происходит в течение нескольких лет, а не сразу. Этим и объясняется разница между суммами «заключенной»/«привлеченной» помощи и ее фактически «освоенными»/«поступившими» объемами.

Из указанной суммы освоенных средств $2.41 млрд составляют грантовые ресурсы и $5.96 млрд – средства льготных займов.

Поступление/освоение внешней помощи в 1993-2020 годы

Гранты и кредиты

Если посмотреть на секторальное распределение внешней помощи для Кыргызстана, то там наблюдается концентрация помощи в трех секторах – «Бюджет и Платежный баланс», «Транспорт», а точнее – дороги, и «Энергетика». На долю этих трех секторов приходится 70.1% всей привлеченной официальной финансовой помощи с 1992 по 2020 год.

При этом, каждый сектор отличается от других в плане «инструментальной» структуры: иными словами, в какой-то сектор поступает больше грантов, а какой-то сектор больше финансируется за счет внешних кредитов.

К примеру, на бюджетную поддержку и платежный баланс в 1992-2020 годы было привлечено $3.12 млрд или 27.1% общей внешней помощи. Транспорт и дороги идут вторыми по величине привлеченной помощи – $2.68 млрд или 23.4% общей суммы.

Вместе с тем, если доля грантовых ресурсов на бюджетную поддержку и платежный баланс составляет 35.8%, то в дорожном секторе внешняя помощь в виде грантов составила 15.1%.

Другой показательный пример – сектор образования. В целом на данный сектор было привлечено $302.4 млн, из которых $183.1 млн или 60.5% — это грантовые ресурсы. То есть, большая часть внешней помощи на сектор образования привлекались в виде грантов.

Примерно аналогичная ситуация наблюдается в секторе здравоохранения: в данную отрасль внешняя помощь привлекалась в большой степени на грантовой основе – 57.7% против 42.3% помощи в виде внешних займов.

Чем может объясняться такая секторальная концентрация внешней помощи? Причинами того, что среди всех отраслей наибольшую внешнюю финансовую помощь получают бюджет, дороги и энергетика являются конкретные социально-экономические и естественно-географические условия КР.

Во-первых, Кыргызстан – горная страна, не имеющая непосредственного выхода к морю, расположенная в центре Евразийского материка. Соответственно, вопрос транспортной и дорожной замкнутости КР требует значительных инвестиций в дорожный сектор, в большей степени – в автодороги.

В свою очередь горный ландшафт территории плюс резко-континентальный климат, характеризующийся большими перепадами температуры в разные времена года, также накладывают дополнительные требования к качеству, а соответственно, к конечной стоимости строительства дорог в КР.

Кроме того, транспортная инфраструктура является первым и непреложным условием развития других отраслей как торговля, добыча, туризм и другие условия, и в целом экономического роста и развития любого государства.

Секторальное распределение официальной внешней помощи в 1992-2020 годы

Энергетика

Что касается энергетики, то Кыргызстан ежегодно испытывал дефицит электроэнергии, который сохраняется и по сей день. Единственным значимым источником энергии является ее водные ресурсы.

КР не располагает большими запасами природного газа, который бы мог использоваться для производства электроэнергии, также как и не располагает технологическим и производственным потенциалом для производства атомной энергии.

Существующие гидроэнергетические объекты были возведены и запущены в эксплуатацию несколько десятилетий назад  и, большинство из них приблизилось к своим предельным срокам эксплуатации. Кроме того, электрические сети, построенные в союзный период предполагали единую региональную энергетическую систему и «кольцевала» Кыргызстан с сетями соседних стран – Казахстана и Узбекистана.

С обретением независимости возникла необходимость в создании интегрированной национальной сети Кыргызстана. Все эти обстоятельства обусловили необходимость больших инвестиций в отрасль энергетики.

Экономические реформы

Наконец внешняя помощь на бюджетную поддержку объясняется социально-экономическими реформами, проводившимися в 1990-е годы, а также серьезными внешними шоками – пост-союзный экономический спад в середине 1990-х, финансовый кризис в конце нулевых, события 2010 года, пандемия COVID-19.

Экономические реформы и преодоление негативных последствий внешних шоков требовали больших вливаний из государственного бюджета, часть которых финансировалась из внешней помощи. Ниже представлена ежегодная динамика привлечения внешних грантов и кредитов на бюджетную поддержку в 1992-2020 годы.

Динамика привлечения объемов внешней помощи на поддержку бюджета и платежный баланс в 1992-2020 годы

Из этого следует, что бюджетная поддержка поступала на ежегодной основе в период с 1992-2000 годы. Данные средства направлялись на финансирование реформ по внедрению рыночной экономики.

Далее – в конце 2000-х годов бюджетная поддержка потребовалась на преодоление финансового кризиса 2008 года. Затем значительный объем привлекаемых средств на поддержку бюджета приходится на 2010-2011 годы — время печальных событий 2010 года.

2015 и 2016 годы характеризовались влиянием внешних шоков – девальвация национальной валюты и сокращение денежных переводов из-за границы. На эти годы также приходятся существенные объемы внешней помощи на поддержку бюджета.

Наконец пандемия коронавируса в 2020 году привела к снижению экономического роста почти на 9%, резкому сокращению доходов госбюджета и дополнительным расходам на мероприятия в здравоохранении и социальном секторе. Это в свою очередь привело к привлечению больших размеров финансовой помощи на поддержку бюджета в 2020 году.

Распределение внешней помощи по отраслям

Насколько сильно отличается отраслевое распределение внешней помощи в КР от международных показателей? Ниже представлена отраслевая композиция официальной внешней помощи согласно данным Организации Экономического Сотрудничества и Развития (OECD).

Секторальное распределение официальной внешней помощи в 2001-2019 годы

В период с 2001 по 2019 со стороны официальных доноров (государства и международные институты) было выделено в виде внешней помощи около $2.08 трлн или ($109.3 млрд – ежегодно).

В структуре внешней помощи в разрезе отраслей также наблюдается некоторая степень концентрации в нескольких секторах. В глобальных масштабах помощь сосредотачивается в секторах:

• «Правительство (бюджет и госуправление) и Гражданский сектор» — 15%
• «Транспорт и логистика» — 10.8%
• «Образование» — 10.6%
• «Энергетика» — 9%

На долю этих четырех секторов приходится 45.3% всей выделенной внешней помощи.

Как следует из приведенных данных, секторальной композиции внешней помощи Кыргызстана, также как и общемировым показателям свойственны концентрация внешней помощи в трех-четырех секторах.

И в Кыргызстане и в общемировом масштабе внешняя помощь в большей степени направляется на бюджетную поддержку, транспорт и энергетику.