Как госбюджету Кыргызстана пережить консолидацию, сокращение доходов и другие угрозы? Интервью с Эльмирой Ибраимовой

Перед государственным бюджетом Кыргызстана стоит достаточно большое количество угроз, связанных с сокращением доходов из-за последствий пандемии коронавируса и текущими событиями в различных отраслях экономики страны. В то же время государство еще не использовало в полной мере все те возможности, которые смогут эффективно сгладить негативные последствия.

О том, какие возможности существуют по оптимизации расходов бюджета и по увеличению доходов без нагрузки на бизнес, в интервью Economist.kg рассказала экономист и экс-председатель Счетной палаты Эльмира Ибраимова.

– Как вы оцениваете планы консолидации бюджета. Какие угрозы и возможности это может нести для государства?

– В целом консолидация бюджета нужна, так как все государственные расходы должны быть под тщательным единым учетом. И в этом вопросе я, как бывший председатель Счетной палаты, наоборот, всегда выступала против дробления бюджета, то есть открытия различных внебюджетных фондов и внебюджетных счетов. Подобное распыление может привести к рискам того, что средства разойдутся непонятно по каким источникам.

Еще когда Кыргызстан принимал свою независимость, сразу же были приняты первые основополагающие законы относительно бюджетной и кредитно-финансовой политики. В них сразу оговаривалось, что у Кыргызстана может быть только один единственный внебюджетный – это Социальный фонд.

Но практика показала, что потом некоторые другие расходы государства пытались провести через внебюджетные счета. И когда мы видели это в Счетной палате, то всегда отмечали, что это несет определенные риски для государственного бюджета.

Поэтому консолидацию бюджета я поддерживаю. Другое дело, как я поняла из последних изменений, Социальный фонд, который изначально должен быть как внебюджетный фонд, тем не менее, объединяют с бюджетом Минздрава. То есть, идет смешение внебюджетного фонда с бюджетными средствами. Но это как раз уже несет большие риски, в первую очередь, для пенсионеров и для тех, кто готовится выйти на пенсию.

Если включать в консолидацию местные бюджеты, которые всегда учитывались отдельно, то в этом нет ничего плохого. Здесь правительство просто берет на себя ответственность за расходы местных бюджетов. Так что других рисков, кроме как дополнительной ответственности для правительства, я в этом не вижу.

– А Минфин и правительство смогут осилить это управление?

– Вопрос администрирования конечно всегда стоял и здесь он тоже будет важен. Но я так понимаю, что скорее всего все финансы будут учитываться точно так же, как и сейчас. Просто расходы будут учитываться в одном потоке, а администрирование будет происходить, насколько я понимаю, как и раньше. Пока я не видела других положений или других подзаконных актов.

– Какие возможности и угрозы вы видите в целом для государственных финансов?

– Для государственных финансов, на самом деле, сейчас достаточно большое количество угроз. В первую очередь, это связано с выпадением доходов.

Из-за сложного экономического положения произошло выпадение доходов бюджета по первому кварталу 2021 года. Имеется дефицит и недобор средств со стороны налоговых и таможенных органов, что конечно, связано и с объективными причинами – это пандемия и ее последствия, в частности, закрытие государственных границ.

Серьезным вопросом является ситуация с месторождением Кумтор. От того, насколько стабильно будет работать рудник и как завершатся переговоры, будет серьезно зависеть и положение дел с государственными финансами.

Стабильность важна и для финансового сектора. В Национальном банке произошла смена руководства. До этого регулятор заявлял, что будет придерживаться 5-7% коридора по инфляции. Но первый квартал 2021 года уже показал, что инфляция вышла за пределы 10%. Так что мы уже сейчас не попадаем в плановые показатели и, конечно, это все будет сказываться в дальнейшем на всем самочувствии государства. А именно, на самочувствие граждан, на потребительских ожиданиях и, соответственно, на наполняемости государственного бюджета.

– Как бы вы оценили состояние бюджета в плане расходной части. Очень крупные суммы расходов идут на погашение государственного долга, как внешнего так и внутреннего. Это является проблемой?

– Пока что Министерство финансов говорит о том, что по администрированию долга они не видят больших угроз. Хотя, если выпадения бюджета будут такими же высокими как и сейчас, то возможно, этот вопрос станет проблемным.

По внешнему долгу Счетная палата, когда я там работала, поднимала определенные вопросы. В частности, мы говорили о том, что данный вопрос влечет за собой угрозу, не только связанную с управлением долгом, но и с политическими проблемами. Все потому что при формировании корзины необходимо рассчитывать, чтобы ни одна сторона не становилась превалирующей.

Важно, чтобы не оказалось такого, что какому-то одному кредитору мы должны больше, чем всем остальным вместе взятым. В противном случае, это может привести к негативным последствиям. Поэтому вопросы долга, особенно внешнего, это всегда очень серьезно.

Также мы в Счетной палате всегда поднимали вопрос о том, чтобы привлеченные кредиты использовались эффективно на реализацию конкретных проектов, поскольку у нас зачастую берутся кредиты непонятно каким образом и непонятно на какие цели.

В этом плане был яркий пример по модернизации ТЭЦ Бишкека, когда оказалось, что кредит взяли одной суммой на реабилитацию и фактически ни бизнес-плана, ни технико-экономического обоснования, ни проектно-сметной документации не было подготовлено. Просто заключили договор на одну сумму и сказали произвести реабилитацию. Мы все помним чем это закончилось и какие серьезные проблемы были с реабилитацией ТЭЦ.

– Проработав долгое время председателем Счетной палаты, видите ли вы возможности по оптимизации расходов государственного аппарата? Какие там основные проблемы и как их можно решить?

– Когда я посмотрела на то, как произвели реструктуризацию государственного аппарата, когда какие-то министерства сократили, а какие-то объединили, то я для себя увидела неэффективность этого решения. Все потому что это все привело просто к удлинению цепочки принятия решений, а не к удешевлению этого процесса.

Для того, чтобы оптимизировать расходы госаппарата необходимо было произвести функциональный анализ. Такой функциональный анализ (методику) мы разработали в Счетной палате. Есть толстенный отчет о том, как проводить функциональный анализ работы любого министерства и ведомства, и вообще правительства в целом.

При оптимизации расходов необходимо определить, какие госуслуги государство будет оказывать населению в обязательном порядке, а какие — можно отдать, например, на аутсорс.

После проведения такого тщательного анализа, какие-то обязательства государство берет на себя, а какие-то функции оно отсекает. И только после этого будет уже понятно, сколько мы должны иметь министерств, ведомств, агентств и как они должны работать.

Сейчас же многие наши министерства существуют, скажем так, по старинке. Они несут на себе рудимент еще старой советской госплановской системы.

Если бы я проводила оптимизацию государственного аппарата, то я начала бы именно с определения государственных функций. Необходимо сделать реестр тех обязанностей, которые государство обязано предоставлять населению согласно Конституции и согласно других требований. Это вопросы безопасности, образования, здравоохранения (например, на уровне неотложной помощи) и так далее.

Я сторонник того, чтобы государство четко определило свои функции, разработало систему и по этой системе двигалось. А какие-то перестановки в составе правительства менее важны. Хотя в кабмин пришли на высшие должности 4-5 человек, которых я знаю как действительно сильнейших профессионалов.

По сокращению прямых расходов возможности тоже есть. Здесь просто нужно садиться и очень серьезно перетряхивать полностью все расходы.

Я допускаю, что к концу года кабмин вполне может прийти к вопросу о секвестировании бюджета. Потому что, если мы говорим о выпадении доходов, то скорее всего секвестр будет. Но секвестирование бюджета у нас тоже зачастую проводятся просто механически – режутся расходы на 10-15% для всех и на этом все. Но так неправильно делать. Нужно садиться и буквально считать. Раньше Минфин этим и занимался, каждый сотрудник по своей отрасли высчитывал все досконально.

– Какие возможности, по вашему мнению, есть для увеличения доходной части бюджета. Можно ли увеличивать доходы бюджета без увеличения нагрузки на бизнес?

– Такие возможности, конечно же, есть. И в первую очередь через внедрение современных технологий. Приведу маленький пример по опыту других стран, которые успешно решали этот вопрос. В мире есть серьезные организации, которые занимаются внедрением систем, скажем так, по цифровизации. Сейчас модно говорить цифровизация.

В Счетной палате мы предлагали внедрить электронные акцизные марки с чипами по двум подакцизным группам товаров – сигаретам и алкоголю. Сейчас у нас предприниматели сами закупают и ставят обычные акцизные марки, которые по давнему контракту изготавливает для КР завод в Латвии. Эти бумажные акцизные марки проверить практически невозможно. Поэтому на рынке много фальсификата из-за большого количества поддельных марок.

Что было в той системе, которую мы предлагали? Мы начали разговаривать с теми, кто внедрял такие системы и, например, во Вьетнаме электронные акцизные марки с чипами начали ставить на бутилированную воду. Там они хотели просто отладить учет и все цифровизировать. Они считали, что у них нет проблем с учетом и сборы налогов не увеличатся. Но после того, как они внедрили электронные акцизы, они были страшно удивлены. Налоговые поступления по воде сильно пошли вверх. И для них было удивительно, что какая-то часть продукции все равно проходила незаметно.

Мы тоже предлагали по двум видам товаров ставить электронную маркировку, как на продукцию, производимую в КР, так и ввозимую из-за рубежа. По нашим подсчетам, поступление налогов увеличилось бы в десятки раз, потому что у нас очень много сигарет и алкоголя продается в тени.

Мы долго пытались это внедрить. Работали с правительством, Минэконом, Налоговой и Таможенной службой, помогали им разработать проекты законов об электронной маркировке, потому что в действующем законодательстве этого не было. И эту работу мы практически завершили, но потом все было спущено на тормоза и нам сказали, что контракт с латвийским заводом автоматически продлился на пять лет и так все и останется.

При этом, модель работы современной электронной маркировки следующая: изготовители электронных акцизных марок берут на себя их печать с внедрением в них чипов, а также обучают сотрудников таможенной и налоговой служб. После этого, когда таможенники на границе или налоговики на базаре проверяют товар через специальное устройство (палочку), оно срабатывает на фальсифицированный товар.

Здесь исключается вопрос коррупции. Потому что когда налоговик отключает устройство, сигнал от него сразу поступает в Налоговую службу. После этого сразу выезжает группа реагирования с механиками на то место, где палочка засветилась последний раз. Если это поломка, то устройство ремонтируют. А если окажется, что налоговик сам выключил, то его ждут соответствующие штрафные санкции, увольнение или уголовное преследование. В начале случаи отключения конечно же могут быть, потому что человеческий фактор никто не отменял. Но потом налоговики перестанут этим заниматься, потому что будут понимать, что лучше гарантированно получать зарплату, чем быть уволенным или пойти под суд.

Нагрузка на бюджет при внедрении такой системы будет 0 тыйынов. Предприниматели тоже не пострадают. Все потому что предприниматели, которые сейчас покупают акцизные марки, также будут покупать их, но уже электронные марки с чипами. Цена на них будет при этом такая же, потому что когда объемы большие стоимость этих чипов на самом деле небольшая. Предприниматели не должны ощутить никаких изменений, за исключением того, что им полностью придется выходить из тени. А если предприниматели работают по-белому, то они вообще не почувствуют никаких изменений.

Для бюджета же это будет серьезный рост доходов при отсутствии каких-либо расходов.

Конечно же такие системы можно внедрить в Кыргызстане. И нужно! Причем с каждым годом количество современных методов контроля только растет. И таких хороших примеров много. У нас можно многое оптимизировать для роста поступлений в бюджет без увеличения нагрузки на бизнес.